修订《中国共产党发展党员工作细则》，加强和改进发展党员工作，进一步提高发展党员质量。

[2]我国《立法法》将授权立法视为权力的动态调整机制，立法机关可就绝对法律保留事项外的所有其他事项进行授权立法。对于规章之下的规范性文件，根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第148条的规定，超越法律、法规、规章的授权范围也被视为规范性文件不合法的情形之一。

在禁止立法权转授原则成为所有规范性文件合法性审查的标准之前，法院实际上可以超越法律、法规、规章的授权范围为由，对涉嫌立法权转授的规范性文件展开附带审查。[6]国内已有部分研究关注到立法权转授现象，[7]并建议对立法权转授进行监督，[8]但还鲜有研究意识到立法权转授的普遍性，更无专门、系统研究立法权转授的著述。初级立法属于创制性立法，无需上位法授权，而次级立法基本上都是执行性立法，需要上位法的授权才能在特定范围内就特定事项进行立法。这实际上对授权立法作了两方面的限缩：一是授权立法的主体只能是全国人大及其常委会，二是授权立法的方式仅有授权决定这一种方式。法条授权立法和执行立法反倒被归为一类，被统称为配套立法。

[58]《房产税暂行条例》第6条规定：除本条例第五条规定者外,纳税人纳税确有困难的,可由省、自治区、直辖市人民政府确定,定期减征或者免征房产税。为将立法权转授纳入法治轨道，立法者应考虑扩大禁止立法权转授的适用范围，限制立法权转授的层级和方式，同时完善跨层级授权立法的制度通道，并将立法权转授纳入备案审查和法院附带审查的范围。[14]两种观点并非截然对立，如有学者认为，经济特区授权立法仅仅是我国授权立法的一种类型，但从立法的内容和效力来讲，经济特区授权立法又具有地方立法的性质。

1984年邓小平同志强调指出，特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。参见宋方青：《厦门经济特区授权立法的理论探讨》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》1995年第2期，第41、45页。学者详细梳理后发现，经济特区法规中的绝大多数都是抄袭、略做修改后直接复制国家的有关法律法规以及中央国家机关的规章及其他规范性文件，更有甚者还盲目照抄照搬其他地方的法规、规章的规定。[39]参见王建学、张明：《论海南自贸港法规的备案审查》，载《河北法学》2022年第10期，第70页。

[15]而授权立法说则认为，经济特区法规经由全国人大及其常委会特别授权而制定，其法律地位和内容不同于一般的地方性法规，因此，是与法律、行政法规、地方性法规并列的其他法形式。[21]经济特区法规的创新性已经由必然沦为偶然。

第一，经济特区法规制定权的滥用问题日益突出。（如图2所示）显然，立法变通授权机制需要提质增效，特别是借鉴其他立法授权机制的限制性要素。在经济特区法规诞生之初，早期的法理学和立法学基础理论曾讨论其作为法律渊源的性质和类别，并最终形成了地方立法和授权立法两种观点。综合立法法关于先行性行政法规授权、地方改革试点授权的规定以及其他相关条款，改革立法授权的限制性要素至少包括事项限制、期限限制、效果评估、报告义务、立法衔接、事后备案及备案中的说明等方面。

[3]为发展对外经济合作和技术交流，促进社会主义现代化建设，1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议批准了国务院提出的《广东省经济特区条例》，在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域设置经济特区。具体到本文的主题，为使立法变通授权更加契合宪法价值目标并适应国家治理的需要，相关立法制度安排和立法法释义学应当将第9条所确定的原则作为根本出发点。[56]参见王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022年第2期，第50-51页。（二）迎接自贸港法规和浦东新区法规自1996年全国人大作出最后一次经济特区法规授权直到2021年，立法变通授权实践已经冻结长达25年之久。

因此，必须将经济特区法规、自贸港法规和浦东新区法规纳入同一范畴，并且统筹考虑以下问题：如何防止自贸港法规和浦东新区法规出现经济特区法规那样的功能递减现象？如何保证其始终发挥好试验、示范和引领作用？特别是在改革与法治双轮驱动的时代背景下，如何借助两项新授权唤醒原有经济特区法规的预设功能，并全面提升整个立法变通及其授权机制的国家治理效能？这些问题的根本解决，要求结合新的时代背景有效总结新旧两方面经验。[40]参见沈春耀：《关于〈中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）〉的说明——2020年12月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年5号，第971页。

但是，随着我国社会经济的高速发展，经济特区立法实践逐渐出现各种问题，其最初的制度功能，特别是国家治理功能逐渐被忽视。第二，授权决定本身必须明确规定该类变通性法规的日落时间，并在此基础上设置相应的效果评估和报告义务。

全国人大常委会对海南自贸港法规和上海浦东新区法规作出授权，重新激活了地方立法变通授权实践。进入专题： 国家治理现代化 立法法 。[28]经济特区法规已经成为改革开放的价值符号，尤其是在全面深化改革的新时代，理应进一步强化将改革开放进行到底[29]的社会认同，对经济特区法规轻言废止在政治上恐非正确的选择。由于经济特区法规是授权性地方变通立法的最初形态，其废止与否直接决定着整个地方立法变通制度的未来，因此，从学术研究的角度来看，有必要系统阐明经济特区法规制度不宜废止的深层原因。但值得注意的是，前述第81条第1款规定的是自治条例和单行条例的适用范围问题。确如授权立法说所论，经济特区法规的制定权来源于全国人大及其常委会，而所授之立法权是全国人大及其常委会在宪法层面所享有的国家立法权。

[12]参见彭真：《关于七个法律草案的说明——1979年6月26日在第五届全国人民代表大会第二次会议上》，载《人民司法》1979年第7期，第4页。（第2款）前款规定的授权性法规包括经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规和其他变通性法规，其实施的地域范围由全国人民代表大会或其常务委员会在授权决定中予以明确规定。

为了保证变通性法规真正服务于全国性法律法规的修改和完善，必须以效果评估为基础，将其可复制的成功经验进一步上升为全国性的立法对策。[34]参见王建学、张明：《海南自贸港法规的规范属性、基本功能与制度发展——以〈宪法〉和〈立法法〉为分析视角》，载《经贸法律评论》2021年第4期，第5页。

目前，唯独地方改革立法变通授权机制仍未写入立法法，这种状况不符合我国立法制度的发展趋势。[27]因此，经济特区法规的制度性功能，有助于促进大陆与港澳台的融合发展。

[43]周叶中、周鸿雁：《我国经济特区立法变通权的规范审视》，载《荆楚法学》2022年第3期，第111页。由此，立法问题正式被提上特区建设日程。[44]但立法法修正草案既无重新界定经济特区法规的迹象，亦未打算统一规定海南自贸港法规和上海浦东新区法规。基于新的形势，有必要在《立法法》中明确变通性法规的地位，为未来的继续授权提供规范基础。

从空间维度来看，国家治理体系通常可以划分为横向和纵向两个方面。习近平总书记指出，要把改革发展决策同立法决策更好地结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。

（一）宜修不宜废的经济特区法规制度由于经济特区法规实践出现问题，曾有学者在立法法一次修改前后提出废止经济特区法规，或将其并入经济特区所在地方的普通立法权。参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年年备案审查工作情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1号，第247页。

这种地方变通立法制度及其背后的立法变通授权机制存在一定问题，有进一步改革的必要和完善的空间。（三）对试验性变通立法的制度性整合学者曾建议结合两项新法规将相关立法授权上升为一般性规定。

[3]从历史背景来看，之所以授权地方人大及其常委会制定经济特区法规，一是因为立法本身具有建章立制、稳定预期的功能。[58]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日，第1版。[51]必须通过在立法法中完整建构立法变通授权机制，从而为其提供充分的宪制基础。[29]习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》（2018年12月18日），载《人民日报》2018年12月19日，第2版。

为发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，应当允许地方在合理范围内先行探索，逐步形成行之有效的经验，既解决实践急需，又为下一步修改完善国家法律提供实践依据。[38]《立法法》允许普通地方性法规在国家尚未制定法律或者行政法规时，根据本地方的具体情况和实际需要就非法律保留事项作出创制性规定。

随着我国立法制度不断健全，未来立法法亦不乏法典化的可能，由此，改革立法授权问题便可以在其中独立成章。通常而言，地方变通立法的主体越多，试验的地域对比性越强，其所得经验就越丰富，可推广性也越强，因此，既要适当扩大授权范围，在北部、西部地区拓展授权的地域布局，也要由中央立法机关强化不同地方在立法试验方面的联动性。

[23]参见李海平：《区域协调发展的国家保障义务》，载《中国社会科学》2022年第4期，第50页。只有对授权进行系统的限制，才能保证授权本身的合目的性，更好发挥立法授权对国家改革和制度发展的促进作用。

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